Cotação em Dólar: O Reajuste Inconstitucional da Tabela de Emolumentos Cartorários no Estado de Goiás para 2021

Quando a interpretação isolada de um texto legal nega a vigência da Constituição

Em 01/01/2021, entrou em vigor o novo reajuste da Tabela de Emolumentos Dos Atos Extrajudiciais do Estado de Goiás. O reajuste é fruto do Provimento nº 45/2020 da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado de Goiás (CGJ-GO), e teve por objetivo atualizar os valores já cobrados pelos serviços realizados nos Cartórios do Estado, tendo em vista a corrosão do valor da moeda pela inflação. Trata-se de procedimento corriqueiro: todo ano, no mês de dezembro, a CGJ publica um provimento com esse exato objetivo, de forma que é rotina para os usuários desses serviços conviver com um aumento anual de preços. Todos os Estados possuem algum mecanismo de recomposição de suas respectivas tabelas de emolumentos.

A alteração, por se tratar de simples ato administrativo, efetiva-se fora do processo político, isto é, longe dos debates do Poder Legislativo, por simples “canetada” do Corregedor-Geral de Justiça, que se limita a cumprir a Lei na especificação do quantum do reajuste. No Estado de Goiás, o critério de atualização está predeterminado pelo art. 2º, inciso I, da Lei Estadual nº 19.191/15, segundo o qual as correções em tabelas de emolumentos se vincula ao “mesmo índice utilizado pela Secretaria da Fazenda do Estado de Goiás para atualizar valores constantes do Código Tributário Estadual, considerando a variação dos doze meses anteriores ao cálculo da atualização”. Esse índice está no §1º do art. 168 do Código Tributário Estadual e é o IGP-DI ou, alternativamente, o cálculo feito pela Secretaria de Estado do Planejamento e Desenvolvimento.

Mesmo havendo a previsão legal, o Estado de Goiás chamou a atenção este ano pelo vulto da correção publicada: a tabela de emolumentos de atos extrajudiciais sofreu um aumento de 24,28% para 2021. Para se ter uma ideia do que isso representa para o cidadão goiano, tomemos por exemplo os preços atuais de serviços extrajudiciais básicos no País: a expedição de uma Certidão de Inteiro Teor de uma matrícula imobiliária sem atos custa R$ 56,98; uma averbação simples de ato sem valor econômico no Registro Imobiliário está R$ 98,65; o registro da aquisição de um imóvel avaliado entre R$ 120.000,01 e R$ 200.000,00 custa um total de R$ 2.955,67. No Distrito Federal (apenas para adotarmos um exemplo geograficamente mais próximo), os mesmos serviços custam R$ 8,55, R$ 65,50 e R$ 699,55, respectivamente.

A alta atrai olhares de surpresa não só por ser imposta a um público já sobrecarregado com preços salgados e a calamidade generalizada do ano anterior, mas também por elevar-se exageradamente sobre os reajustes feitos pelo Distrito Federal e pela maioria dos Estados da República — os que não utilizaram o IGP-DI direta ou indiretamente mantiveram a média em torno de 5%. O Estado com reajuste mais alto foi o de Alagoas, de 30%, e isto por abranger o período dos últimos dez anos (o Estado não atualizava sua Tabela desde o ano de 2010).

A porcentagem é mera reprodução da correção monetária feita com base no mencionado IGP-DI para os meses de dezembro de 2019 até novembro de 2020, o que pode ser confirmado por simples consulta à ferramenta Calculadora do Cidadão, fornecida pelo Banco Central. Portanto, deu-se em rigorosa observância ao texto da Lei 19.191/15.

Mesmo assim, a diferença entre Goiás e a média nacional é espantosa. Impõe-nos algumas perguntas. Se os índices reconhecidos pela União têm o propósito de unificar cálculos de correção monetária, por que uma diferença tão grande entre o IGP-DI e, por exemplo, o IPCA, que indicou para o mesmo período uma variação de apenas 4,3%? É possível que ambos sejam verdadeiros ao mesmo tempo? Qual é a diferença entre os índices e, principalmente, qual deles melhor representou nos últimos doze meses a realidade dos Serviços Extrajudiciais? Para completar, as duas perguntas que consideramos mais importantes: O legislador está livre para escolher o índice que bem entender para atualizar o valor de um tributo? O uso do IGP-DI para corrigir a Tabela de Emolumentos de Serviços Extrajudiciais foi constitucionalmente legítimo independentemente das circunstâncias de sua aplicação, apenas por estar previsto na Lei Estadual nº 19.191/15?

Como se verá adiante, as respostas a essas perguntas nos levarão à conclusão de que a correção da Tabela de Emolumentos aprovada para o ano de 2021 feriu direitos constitucionais dos contribuintes goianos.

I – A natureza jurídica dos emolumentos e a função constitucional dos cartórios extrajudiciais

Os serviços extrajudiciais, que incluem os trabalhos prestados pelos Notários e pelos Registradores, são atividades estatais exercidas por particulares por meio de delegação do Poder Público. É essa a estrutura determinada pelo art. 236 da Constituição Federal. São considerados serviços sociais de caráter essencial[1] à organização das relações civis em geral, eis que garantem a publicidade, a autenticidade,  a segurança e a eficácia de atos jurídicos (art. 1º da Lei Federal 8.935/94).

Os cartórios constituem, no Brasil, a via de acesso ao efetivo exercício de diversas garantias constitucionais, tais como o direito de acesso à informação, os direitos de personalidade, de propriedade, de livre associação, etc. Por isso, é inconcebível que a prestação desses serviços seja interrompida ou fique inacessível ao cidadão comum.

Por se tratar de uma atividade eminentemente estatal, os emolumentos exigidos pelas Serventias Extrajudiciais possuem caráter de tributo vinculado, na modalidade de taxa (sobre este assunto, ver o acórdão proferido na ADI nº 1.378/5 ES). A natureza tributária traz consigo todas as garantias negativas impostas ao Estado no que diz respeito à limitação do poder de tributar. Para o caso deste estudo, destacamos os seguintes princípios[2]:

• Princípio da Legalidade Estrita: proíbe o Estado de exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça.
• Princípio da proporcionalidade razoável: proíbe o Estado de utilizar o tributo com efeito de confisco, impondo-lhe a limitação de subtrair não mais do que uma parte razoável do patrimônio do contribuinte. A “razoabilidade”, obviamente, vincula-se à realidade econômica e social do contribuinte e à finalidade do tributo. No caso sob estudo, deve levar em conta o fato de que o serviço extrajudicial tem caráter essencial e, por isso, deve permanecer sempre acessível a todos os cidadãos.
• Princípio da personalização e da capacidade contributiva: obriga o Estado a limitar o ônus tributário à capacidade econômica do contribuinte.

Nesse cenário, a atuação do Tribunal de Justiça na alteração de emolumentos cartorários é muito limitada: pode apenas corrigir monetariamente os valores das tabelas, preservando, como já dito, as quantias da corrosão representada pela inflação — ou seja, pode apenas manter o valor real dos emolumentos. A intervenção que ultrapassa esse limite deve ser proposta em projeto de lei, submetida ao devido processo diante do Poder Legislativo.

No mesmo sentido, é possível concluir que a definição e manutenção de valores de uma Tabela de Emolumentos de Serviços Extrajudiciais deve levar em consideração, principalmente, o trinômio “custo da prestação do serviço x justa remuneração dos Oficiais e Tabeliães x acessibilidade do serviço essencial a toda a população”.

A questão se trata, portanto, de saber se o reajuste de 2021 respeita os limites constitucionais de atuação do Tribunal de Justiça e se observa o trinômio. Veremos que mesmo uma breve análise do índice utilizado na correção dos valores da Tabela de Emolumentos é capaz de colocar em dúvida a constitucionalidade do Provimento nº 45/20.

II – O IGP-DI não reflete a realidade do usuário de Serviços Extrajudiciais e não representou a inflação nos doze meses de 2021

A primeira coisa que deve ser esclarecida ao tratarmos de índices utilizados na correção monetária é que cada um possui abrangência, metodologia e objetivos diferentes. São, como o nome diz, índices — indicadores destinados a oferecer um panorama situacional do mercado em diferentes setores. Os índices podem ser utilizados como indicadores de inflação, mas não representam necessariamente o impacto desse fenômeno econômico em todos os setores da sociedade (não há presunção absoluta de que o índice escolhido representará a inflação do País). Compreender este fato é requisito para entendermos o que causou a elevação alarmante da Tabela de Emolumentos do Estado de Goiás.

O Índice Geral de Preços[3] (IGP) é fornecido pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). Foi concebido no final dos anos de 1940 para ser uma medida abrangente do movimento de preços. Na época de sua criação, entendia-se por abrangente um índice que englobasse não apenas diferentes atividades como também etapas distintas do processo produtivo. Construído dessa forma, o IGP poderia ser usado como deflator do índice de evolução dos negócios, daí resultando um indicador mensal do nível de atividade econômica. O IGP é a média aritmética ponderada de três outros índices de preços[4]. São eles:

• Índice de Preços ao Produtor Amplo (IPA),
• Índice de Preços ao Consumidor (IPC),
• Índice Nacional de Custo da Construção (INCC).

Os pesos de cada um dos índices componentes correspondem a parcelas da despesa interna bruta, calculadas com base nas Contas Nacionais – resultando na seguinte distribuição:

• 60% para o IPA,
• 30% para o IPC,
• 10% para o INCC.

Para comparar, o índice hoje utilizado oficialmente pelo Banco Central como indicador da inflação — o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) — tem por objetivo medir a inflação de um conjunto de produtos e serviços comercializados no varejo, referentes ao consumo pessoal das famílias, cujo rendimento varia entre 1 e 40 salários mínimos, qualquer que seja a fonte de rendimentos. Esta faixa de renda foi criada com o objetivo de garantir uma cobertura de 90% das famílias pertencentes às áreas urbanas de cobertura do Sistema Nacional de Índices de Preços ao Consumidor – SNIPC[5].

E qual é, em resumo, a diferença? A abrangência e o público alvo. O IGP tem maior foco no setor atacadista e produtor, enquanto o IPCA abrange com muito mais preponderância o mercado varejista, isto é, do consumidor, inclusive com uma gama maior de amostras para realização do cálculo. E essa diferença influencia de sobremaneira na volatilidade de cada um.

O Índice de Preços ao Produtor Amplo (IPA) — que integra 60% do cálculo do IGP —, por considerar os preços de commodities, é especialmente suscetível às variações do dólar e do mercado internacional[6]. Por consequência, tem volatilidade maior. Em um ano com alta histórica do dólar (R$ 5,19 em 31 de dezembro), também o IGP-DI atingiu a variação mais alta para o período de doze meses dos últimos dezessete anos: 24,28%, enquanto o IPCA, indicador oficial da inflação brasileira, não chegou aos 5%.

A amplitude do descolamento entre os índices IGP e IPCA está bem ilustrada neste gráfico:

^{O gráfico foi retirado daqui.}

Não é à toa que pululam na mídia reportagens e artigos discutindo a necessidade de renegociação dos contratos que até então vêm se utilizando de IGP pra corrigir seus valores, chegando-se ao ponto de questionar se a tradição de se utilizar esse índice no dia-a-dia deve continuar, tamanha a sua dissociação com a realidade do cidadão médio. Mesmo o Poder Judiciário já começa a intervir nas relações contratuais de jurisdicionados para afastar a incidência desse índice sob o a justificativa de se estar diante de um claro e exacerbado desequilíbrio.

Diante dessas informações, é fácil ver que o índice de IGP-DI em 2020 não representou a inflação, mas a alta do dólar e do preço de produtos do mercado internacional. A Tabela de Emolumentos, voltada que é para o público em geral — que não ganha em dólar e não especula em commodities — não pode flutuar de acordo com essa volatilidade.

III – Correção ou aumento de tributo? A violação ao Princípio da Legalidade Estrita e a inconstitucionalidade do Art. 2º, inciso I, da Lei Estadual nº 19.191/15, e do Provimento 45/20 da CGJ-GO

Diz o art. 2º da Lei 19.191/15 que “as tabelas de emolumentos aprovadas por esta Lei serão atualizadas até o dia 10 de dezembro de cada ano, para vigorarem a partir do dia 1º de janeiro do ano seguinte(…)”. Vincula, no inciso I, a atualização ao índice IGP-DI, o mesmo utilizado pela Secretaria da Fazenda na correção de débitos tributários. Em respeito aos princípios constitucionais da proporcionalidade razoável e da capacidade contributiva, impõe-se que essa atualização, para ser considerada constitucionalmente legítima, se dê segundo os parâmetros que melhor reflitam a realidade financeira do contribuinte. O que ultrapassa esse limite não pode mais ser chamado de atualização — já é aumento.

Por tudo o que foi dito até aqui, fica evidente que o índice escolhido na Lei Estadual 19.191/15 para corrigir a Tabela de Emolumentos não tem vínculo com o público-alvo da norma. Não há personalização. Por consequência, o Provimento nº 45/20 da CGJ-GO reproduziu, nos preços de um serviço essencial à população, a alta histórica de um setor da economia fortemente vinculado ao mercado internacional e claramente desvinculado da realidade da maioria dos usuários.

Enquanto a diferença entre o IGP-DI e os índices de abrangência mais “popular” caminhavam em certa harmonia, havia o que poderíamos chamar de uma “prática assintomática”, já que os efeitos desse descolamento não se faziam sentir na realidade do contribuinte. Contudo, as circunstâncias incomuns do ano de 2020 elevaram esse desvio ao seu paroxismo, empurrando a atualização da Tabela para muito além de seus limites constitucionais, anormalidade patente na própria dissonância entre a correção feita pelo Estado de Goiás e a dos demais Estados.

De fato, ao compararmos a variação de 24,28% do IGP-DI com o índice oficial de inflação do Banco Central (de apenas 4,3%), somos obrigados a concluir que o Provimento transbordou os limites da simples atualização. Resultou, na prática, em uma verdadeira majoração tributária. Em 2021, os emolumentos devidos pela prestação de serviços extrajudiciais ficaram efetivamente mais caros.

Mais importante: considerando que a Corregedoria Geral da Justiça do Estado de Goiás não atualiza a Tabela de Emolumentos nos anos em que a variação do IGP-DI é negativa[7], a alta histórica de 2020 ficará definitivamente cristalizada nos preços dos serviços extrajudiciais, de forma que o contribuinte continuará arcando com os efeitos dos preços anômalos do mercado internacional muito tempo depois de a economia ter voltado ao normal para todos os demais setores da sociedade. É o ingresso do Estado no mercado especulativo com imunidade de riscos garantida pelo bolso do contribuinte.

Ora, ocorre que esse resultado é inconstitucional. Como já dito, os emolumentos cartorários são tributos. E o Corregedor-Geral de Justiça não pode majorar tributos por Provimento. Em virtude do já mencionado Princípio da Legalidade Estrita, essa majoração depende de aprovação de uma Lei específica pelo Poder Legislativo. O Provimento que instrumentaliza, na prática, um aumento de tributos é nulo, mesmo que tenha sido publicado na sincera intenção de efetivar um simples reajuste. Trata-se de limitação constitucional ao poder de tributar — uma das proteções mais básicas ao direito de propriedade do contribuinte contra o Estado.

E não apenas isso. Não há norma legítima que não repita/confirme em cada aplicação o arcabouço principiológico que a compõe. Não há regra sem princípio[8]. E o dispositivo da Lei 19.191/15, por se valer de um índice tão díspar da realidade do usuário de serviços extrajudiciais, é incapaz de fazer valer os princípios constitucionais da proporcionalidade razoável, da personalização e da capacidade contributiva.  A variação ocorrida em 2020 para o IGP-DI foi suficiente para criar um aumento real nos emolumentos cartorários e revelar que o dispositivo está completamente vazio de conteúdo principiológico. Não pode mais ser aplicado.

Assim, o art. 2º, inciso I, da Lei Estadual 19.191/15 e o Provimento nº 45/20 da CGJ/GO padecem de óbvia inconstitucionalidade. O primeiro, porque solapa os princípios constitucionais que legitimariam a existência de uma Lei prevendo a atualização monetária de um tributo. O segundo, porque vai de encontro ao art. 150, I, da Constituição Federal (aumento de tributo sem lei que o preveja) e afronta a Separação de Poderes (o Poder Judiciário obteve o resultado equivalente à aprovação de uma Lei através da publicação de um simples Provimento). Por consequência lógica, o reajuste e o dispositivo de Lei que o autorizou devem ser submetidos ao controle de constitucionalidade e extirpados do ordenamento jurídico, posto que natimortos. A Tabela deve retornar aos valores do ano de 2020, já que não há meio legítimo de atualizá-la.

[1] O Conselho Nacional de Justiça deu grande relevância à essencialidade dos serviços extrajudiciais no ano de 2020. Por todos os exemplos, ver os “Considerandos” do Provimento nº 95/20,

[2] SILVA, José Afonso da, Curso de Direito Constitucional Positivo. 39ª Edição. Ed. Malheiros. São Paulo, 2016, p. 726 a 729.

[3] Vale dizer: IGP-DI e IGP-M têm os mesmos parâmetros. O que muda é apenas o momento de levantamento dos dados. Essencialmente, ambos são “IGP”.

[4] A explicação é da própria FGV, disponível aqui.

[5] https://www.ibge.gov.br/estatisticas/economicas/precos-e-custos/9256-indice-nacional-de-precos-ao-consumidor-amplo.html?=&t=conceitos-e-metodos

[6] Sobre esse assunto, veja entrevista com André Braz, economista da FGV, disponível aqui.

[7] Veja, por exemplo, o Provimento nº 32/2017, no qual a CGJ deixa de efetuar a correção da Tabela de 2018, apresentando como expressa justificativa a variação negativa do índice IGP-DI.

[8] STRECK, Lênio Luiz, Verdade e Consenso. 6ª ed. São Paulo, Saraiva, 2017. p. 635

[1] STRECK, Lênio Luiz, Verdade e Consenso. 6ª ed. São Paulo, Saraiva, 2017. p. 635

Ademir de Araújo Mendonça Júnior é advogado sócio no escritório Mendonça Advocacia, Especialista em Direito Imobiliário, Notarial e Registral, Ex Oficial Substituto do Cartório de Registro de Imóveis da 1ª Circunscrição de Anápolis/GO. Contato: ademir@mendonca.adv.br Tel.: +55 62 98238-0112